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高层批示环境污染第三方治理 相关政策望出台
信息来源:一财网 发布时间:2014年9月9日 浏览:1036 次

  《第一财经日报》从可靠渠道获悉,国务院总理李总理、副总理张高丽近期均就国家发改委呈交的有关“企业环境污染第三方治理”和“城镇环境基础设施领域PPP模式”报告作出批示,国务院也有望于近期讨论出台相关政策措施。日前,本报记者专访了负责起草该报告的全国工商联环境商会秘书长骆建华。

  条件日臻成熟

  第一财经日报:向国务院呈交有关“企业环境污染第三方治理”的报告,是出于哪些方面的考虑?

  骆建华:“企业环境污染第三方治理”是由国家发改委牵头开展的“国家生态环境治理体系研究”课题的重要内容。企业环境污染第三方治理是指排污企业与专业环境服务企业签订合同协议,通过付费购买污染减排服务,以实现达标排放的目的,并与环保监管部门共同对治理效果进行监督。第三方治理成为工业污染治理新的选择,应用最典型的行业是电厂脱硫,产业园区和工业废水治理领域也逐步推开。

  从上世纪70年代我国环境保护起步到90年代初的20多年间,我国的工业污染防治一直走的是“谁污染,谁治理”的分散治污之路。直到1993年第二次全国工业污染防治工作会议提出“三个转变”策略,工业污染防治才开始从分散向集中转变,工业污染第三方治理的契机逐步显现。进入21世纪,市政公用行业市场化的推行,带动了环境服务业的快速发展,也培育了一大批规模化的环保企业,其技术及管理水平不断提升,业务范围逐渐向工业污染治理领域扩展,工业污染第三方治理的条件日臻成熟。

  日报:第三方治理究竟是如何运作的?

  骆建华:第三方治理的两种模式。一种是“委托治理服务型”,指排污企业以签订治理合同的方式,委托环境服务企业对新建、扩建的污染治理设施进行融资建设、运营管理、维护及升级改造,并按照合同约定支付污染治理费用。在合同期内,环境服务企业通过第三方运营确保达到合同约定的减排要求,并承担相应的法律责任。有的是排污企业委托专业环保企业从治理方案设计、工程施工、调试到建成后的运营管理提供综合的有偿服务,并确保达到治理效果;有的是污染治理设施管理同原企业剥离,进行企业化的运作和独立核算。

  另一种是“托管运营服务型”,指排污单位以签订托管运营合同的方式,委托环境服务企业对已建的污染治理设施进行运营管理、维护及升级改造等,并按照合同约定支付托管运营费用。在合同期内,环境服务企业通过第三方运营确保达到合同约定的污染减排要求,并承担相应的法律责任。有的是环境服务企业承担工业污染治理设施的第三方运营,有的是环境服务企业参与排污企业的环境管理,有的是小型排污企业委托环境服务企业代为处理。

  两种模式的区别在于环境服务企业是否拥有治污设施的产权,前者拥有或者部分拥有;后者不拥有产权,只接受排污企业托管,负责其治污设施运营管理。

  两个突破口

  日报:相较于传统的“谁污染,谁治理”模式,企业环境污染第三方治理具有哪些优势?

  骆建华:我想至少有三个方面的优势:一是有利于环保部门的监管。排污企业治污责任通过合同方式向环境服务企业转移和集中,环保部门的监管对象大为减少,相应的执法成本也将大幅降低。同时,排污企业与环境服务企业之间的合同关系,促使双方互相监督,互相制约,避免超标排污现象的发生。

  二是有利于排污企业治污效率的提高。排污企业治理设施转由掌握专业技术及管理经验的环境服务企业进行运营,可以降低治污成本,提高治污效率。同时排污企业作为业主,将会同政府环保部门一起对环保企业进行监管,可有效降低环境污染事件的风险。

  三是有利于环保产业的快速发展。环境服务企业在工业污染治理领域开拓新的市场,提供新的服务领域,将由过去单纯的设备制造、工程建设,拓展到投资运营服务,为自身成长提供新动力,进而推动环保产业的快速发展。

  日报:目前来看,第三方治理率先在哪些领域推进比较合适?

  骆建华:我觉得,第三方治理的两个突破口:一是大型工业企业,如火电行业的脱硫特许经营,2005年在相关部门的组织协调下,火电厂将脱硫电价等相关优惠政策形成的收益权,通过合同的形式交给专业环保服务企业,由其承担脱硫设施投资、建设和运营,完成相应的脱硫任务。

  二是工业集中区,如工业园区、工业开发区废水及废弃物处理。前者由于其生产规模较大,产生的污染物量大而且相对集中,具备规模效应。后者的核心优势则在于“集中”所带来的污染物量的累积,因而更具备专业治污的条件。

  日报:在你看来,推行企业污染第三方治理应该遵循一个什么样的基本思路:

  骆建华:首先是“污染者付费”的原则。排污企业应依据污染物种类、数量和浓度,合理确定减排服务价格,并按照合同约定的方式,向环境服务企业及时足额支付污染治理费用,购买污染治理服务。

  其次,要责任共担。排污企业承担污染治理的主体责任,环境服务企业承担合同约定范围内的污染治理责任。排污企业应确保合同约定的污染物排放种类、浓度、数量,严禁私自排放污染物。环境服务企业应确保污染治理设施正常运行和达标排放。

  新建工业项目原则上应集中建于工业园区,以实现污染物集中排放和集中治理。此外,环境服务企业在进行末端治理的基础上,可为排污企业提供从工艺设计、工程建设、设备采购、生产管理到资源综合利用的全过程服务,从源头减少污染物的产生,确保稳定达标排放。

  面临五大障碍

  日报:对于第三方治理,也有一些企业负责人认为很难实施。因为涉及到排污企业管理架构和人员调整,容易引发动荡。

  骆建华:是的。我国目前工业污染治理设施的社会化运营比例仍相对较低,只有5%左右,而城镇污水处理设施的社会化运营比例已达50%左右。究其原因,我想主要有五个方面的障碍:

  责任转移障碍。从排污企业角度看,作为支付治污费用的一方,实现治污责任的转移是其采用第三方治理的原始动机。如果不管排污企业是否已严格履行合同,仍需承担违法排污所涉法律责任,其对第三方治理的积极性将大为降低。要解决这个问题,法律上可以从调整责任主体角度着手,由过去的“谁产生,谁负责”调整为“谁排放,谁负责”。需要强调的是,调整责任主体的前提是排污企业严格遵守服务合同所规定的各项条款,如果排放未达标,根源是排污企业违反合同条款,则法律责任仍属排污企业。

  税收障碍。排污企业如自行解决污染治理问题,则其治理设施建设运营费用可计入企业生产成本,无须纳税。而一旦委托第三方的环境服务企业投资建设或运营管理,排污企业向环境服务企业支付的污染治理服务费用,环境服务企业则需缴纳各项税负。从整体上看,这无疑是增加了全社会的污染治理成本。特别是发电企业的脱硫项目,实行第三方治理(即特许经营)后,还涉及到双重征税问题,即电网企业将1.5分/度脱硫电价支付给电厂须纳税一次,电厂再将此电价支付给脱硫企业又须纳税一次。双重征税加大了脱硫成本,不利于第三方治理模式的推行。

  融资障碍。第三方治理模式在实际操作中,如果环境服务企业要负责治理设施的投资建设,就涉及到项目融资问题。由于治理设施附着于工业企业的主体设施之中,其所占土地的使用权也属于工业企业,作为第三方的环境服务企业不能将设施及土地作为抵押品进行贷款。同时,工业项目能否将企业间签订服务合同中的收费权作为质押品获得银行贷款,尚不明确。

  经济风险。与公用事业(1747.468, 0.00, 0.00%)领域的PPP(“公私合伙”或“公私合作”)模式不同,第三方治理模式中,环境服务企业的服务对象是工业企业,是一种企业间的合同行为,合同的履行存在较大的经济风险,如排污企业经营不善导致业务萎缩甚至倒闭,排污企业受上游企业影响或自身所属行业整体不景气导致企业生存困难等。这些风险都会使减排服务合同难以得到有效履行。因此,推行环境污染第三方治理,如何妥善解决这些经济风险问题需要在制度上进行设计。

  技术障碍。目前我国环境服务企业研发力量仍较薄弱、技术储备尚显不足,对于处理一些复杂工业污染问题可能力不从心。对于工业治理项目,特别是化工园区等特殊类型的废污水治理技术,国内环保企业优势不明显。因此,当务之急是加大环保科技投入,提高国内环保企业的研发水平,增强环保技术创新能力和集成能力,为第三方治理奠定基础。

  多项建议呈国务院

  日报:在呈交给国务院的研究报告中,发改委具体提了哪些方面的建议?

  骆建华:首先是建议设立国家环保基金,以推动第三方治理,支撑环境服务企业投资运营工业污染治理设施。基金贷款项目还款期限长于银行期限,贷款利率低于银行贷款利率。

  在税收优惠政策方面,对于环境服务企业承担的第三方治理项目,其应征的增值税实施即征即退政策。环境服务企业从事第三方治理所得收入单独核算,其所得税减按15%征收。对于环境治理设施,建议免征房产税和土地使用税。

  报告还建议拓展融资渠道。对于承担第三方治理项目的环境服务企业,鼓励银行对其实行应收账款、收费权质押贷款等服务创新,并在贷款额度、贷款利率、还贷条件等方面给予优惠。支撑开展第三方治理的环境服务企业上市融资,发行企业债券、中小企业集合债券、短期融资券、中期票据等债务融资工具,鼓励融资性担保机构加大对其担保力度。

  此外,报告还建议实施环境保险制度。引导保险企业开发相关环境保险产品,鼓励和督促高环境风险企业投保。在发生环境突发事件时,由保险机构负责对污染损失提供经济补偿。科学厘定保险费率,合理设计保险条款。

  报告还建议建立诚信档案制度。环保监管部门公开向社会公布第三方治理项目的治理信息,包括污染治理设施的运行情况、污染物排放达标情况,建立环境服务企业诚信档案。同时,加快立法进程。建立健全相关法律法规,明确监管部门、排污企业和环境服务企业三者的责任和义务,明确排污企业和环境服务企业之间的法律关系。

  报告建议发展改革部门加强引导,会同工信部门做好第三方治理试点和推广工作。环保部门强化对第三方治理的监管,严格执法。科技部门加大环保科研投入,鼓励环境服务企业作为研发主体参与环保科研,提高污染治理技术水平。

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